作者：劉 群
研究員。主要從事核燃料循環相關戰略規劃、產業發展及對標研究。
我國堅持閉式核燃料循環策略，對乏燃料實施后處理。2021 年 3 月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要（草案）》第十一章第三節“構建現代能源體系”中明確提出：建造乏燃料后處理廠。后處理廠建造周期長、資金需求量大，資金主要來自核電站乏燃料處理處置基金（以下簡稱“乏燃料基金”）。一方面，有必要開展乏燃料基金保值增值機制研究，建立基金保值增值機制，以避免通貨膨脹對基金的侵蝕；另一方面，有必要開展乏燃料基金動態調整機制研究，從資金角度，保障后處理廠及相關設施建造運營的順利實施。
1 我國已為壓水堆乏燃料安全管理建立了基金制度
1.1建立了乏燃料基金制度
我國堅持以壓水堆作為核電主力堆型，針對壓水堆乏燃料的安全管理建立了資金保障制度，主要包括兩項制度，一是 2010 年 7 月，國家財政部、國家發改委和工信部聯合印發了《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》（財綜〔2010〕58 號，簡稱《暫行辦法》）；二是 2014 年 3 月，國防科工局印發了《核電站乏燃料處理處置基金項目管理辦法》（科工二司〔2014〕314 號，簡稱《管理辦法》）。
1.2明確了乏燃料基金屬性、征收標準及可適時調整征收標準
《暫行辦法》中規定我國乏燃料基金屬于政府性基金，計入核電廠發電成本， 收入全額上繳國庫，按照“收支兩條線”原則納入中央財政預算管理；按照已投入商業運行 5 年以上的壓水堆核電機組的實際上網銷售電量征收，征收標準為 0.026元 / 度電，今后，財政部會同國家發展改革委、工業和信息化部、國家能源局、國防科工局等部門根據核電發展規模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調整征收標準。
1.3規定了乏燃料基金使用范圍
乏燃料基金由政府相關部門和機構專用于核電站乏燃料處理處置，具體使用范圍包括：乏燃料運輸；乏燃料離堆貯存；乏燃料后處理（含乏燃料后處理中試廠進行的商用核電站乏燃料后處理）；乏燃料后處理所產生的高放廢物處理處置；乏燃料后處理廠的建設、運行、改造和退役；乏燃料處理處置的其他支出。
1.4乏燃料基金收支現狀
根據財政部預算司公布的全國政府性基金收入決算情況，2019 年基金收入為23.97 億元，當年支出為8.15 億元，截至2019 年底，基金累積收入為181.32 億元，累積支出為 35.83 億元，靜態結余為 145.49 億元。
2 我國乏燃料基金管理存在的主要問題
2.1沒有明確相關方的權責利
《暫行辦法》規定核電企業要按年度繳納基金，基金收入全額上繳中央國庫并用于指定用途，但是尚未明確基金上繳后有關各方的責權利關系，主要表現在：一是政府收取基金后，是否接管乏燃料安全管理職責；二是國家沒有明確支付乏燃料基金的原則，特別是當基金使用出現缺口時，是按照靜態支付還是按照一定保值增值比例支付。
2.2乏燃料基金保值增值存在制度障礙
2010 年頒布《暫行辦法》時，基金額較少，為了體現基金的安全性和保障性，避免出現非規定用途的支出，將其確定為政府性基金。根據 2011 年 1 月 1 日財政部頒布的《政府性基金管理暫行辦法》，對政府性基金的使用進行了約束，規定政府性基金是政府性收入，實行收支兩條線的預算管理，預算編制遵循“以收定支、專款專用、收支平衡、結余結轉下年安排使用”的原則。政府性基金應在規定的開支范圍與開支標準內使用，不得與單位其他資金和經費混淆，也不得擅自改變支出用途，不得挪作他用。按此規定，乏燃料基金只能用于《暫行辦法》中規定的使用范圍，不能將其投資到其他領域進行保值增值，乏燃料基金保值增值存在制度障礙。
2.3適時調整基金征收標準缺少實施細則
《暫行辦法》中規定可適時調整乏燃料基金征收標準，調整征收標準是一項需要統籌考慮核電發展、乏燃料處理處置技術發展、相關設施建造運營與退役、物價及通貨膨脹指數等諸多因素的復雜事項，特別是隨著電力市場改革的深入，預計核電市場化上網電價將繼續下降，核電企業面臨進一步市場競爭的壓力。可見，調整征收標準將涉及核電企業的利益、核電產業的競爭力以及乏燃料安全管理等重大問題，缺少可操作的實施細則，將不利于調整基金征收標準的落地實施。
3 乏燃料基金保值增值研究
3.1美國高放廢物基金保值增值的做法與效果
美國采取“一次通過式”乏燃料管理政策，將乏燃料視為高放廢物。1982 年美國頒布了《核廢物政策法》，規定核電站的許可證持有者必須與能源部簽訂合同，為商用核電站產生的乏燃料繳費，用于對核電站乏燃料或者由乏燃料衍生出的高放廢物進行管理，繳費標準是每度電繳納 0.1 美分，所有核電企業每年需向能源部繳納約 7.5 億美元。按能源部與核電企業簽訂的合同，政府應于
1998 年 1 月 31 日前開始處置乏燃料，但由于乏燃料地質處置場址一直沒有落實，美國大部分核電站乏燃料不得不進行在堆貯存和建設大量中間貯存能力。由于國家沒有履行接管乏燃料的責任，從 2014 年開始，能源部停止向核電企業征收乏燃料基金。
經過 30 多年的積累，如果不進行保值增值，停止征收前，美國核電站高放廢
物基金累積收入只有約 240 億美元。據美國能源部網站報道，由于長期投資國債，截至 2020 年年底，基金實際總收入高達 503 億美元，2020 年基金年投資收益為15.68 億美元，2019 年基金投資收益為 15.7 億美元，按實際收益推算，年均投資收益率約 3.4%，可見基金保值增值的巨大作用（見圖 1）。
3.2認識乏燃料基金的特殊性是實現其保值增值的基礎
我國乏燃料基金作為政府性基金，盡管和其他一些政府性基金一樣，存在基金結余過大的現象，但是結余原因是完全不同的。其他基金的大量結余是由于預算收支測算不準確，實際支出不佳，造成資金沉淀。而乏燃料基金很大程度上屬于核電企業履行乏燃料長期安全管理責任而上繳的儲備金，主要用于應對未來大型乏燃料處理處置建造、運行及退役等巨額支出，在其開工建造前，乏燃料基金的大量結余是必然的正常結果。我國現行乏燃料基金征收標準是根據 2010 年物價水平制定的，從 2019 年公布的國家固定資產投資價格指數看，以 1990 年 100 為基數， 2010 年該指數為 254.6，2019 年該指數為 308，意味著同樣工程造價在近 10 年上漲了 2 倍。因此，為抑制通貨膨脹對基金的侵蝕，有必要建立乏燃料基金保值增值機制。
3.3我國乏燃料基金保值增值效果預測
我國從 2010 年開始征收乏燃料基金，每年在乏燃料運輸、貯存與科研等方面有少量支出，截至 2019 年年底有 145.49 億元的靜態結余。若假設從開始征收就進行保值增值，余額分別按 3% 和 3.5% 年投資收益率進行保值增值，到 2024 年年底（假定 2025 年乏燃料后處理廠開始建造），與不進行保值增值比較（見表 1 和圖 2），基金總額分別增加 74.6 億元和 89.0 億元。
雖然相比美國，我國乏燃料基金征收時間短且核電發展量小，相同投資收益率下，保值增值效果沒有美國明顯，但是如果我國從 2010 年基金征收開始就進行保值增值，還是可以起到很大保值增值作用的。
4 乏燃料基金征收標準調整研究
4.1日本調整乏燃料基金征收標準的做法
日本、法國和美國等核電大國，都是通過法律規定，定期對乏燃料資金進行分析評估，有的是一年評估一次，最長的也不超過三年。根據評估結果，決定是否調整征收標準。日本在乏燃料管理資金方面，2005 年頒布了《乏燃料后處理基金法》，規定每度核電上繳 0.5 日元，作為乏燃料基金，用于對上一財年產生的乏燃料進行后處理。鑒于 2021 年日本六個乏燃料后處理廠可以投運，為了推動后處理產品的再利用，2016 年 5 月頒布了《乏燃料后處理執行法》，新法改變了乏燃料基金的征收標準，新法規定有核電的電力企業需要向新成立的乏燃料后處理機構（SFRO）按年繳納乏燃料后處理基金，數額應滿足對上一財年產生的乏燃料進行后處理及將回收的鈾和钚制成 MOX 元件的資金需求。這種改變盡管不利于提升有核電電力企業的競爭力，但是可以看出日本通過立法，進一步明確了堅定走閉式核燃料循環路線的決心。
4.2上調征收標準對可用于我國乏燃料后處理廠建造的基金的影響
按照 2030 年前每年分別新開工 8 臺、6 臺和 4 臺“華龍一號”核電機組三種情況進行測算，建造周期為 5 年。假設條件包括：（1）乏燃料后處理廠建造周期為 10 年，2025 年開工、2034 年投運；（2）核電機組的容量因子為 0.85、發電上網率為 0.95。扣除乏燃料運輸、離堆貯存等《暫行辦法》中規定的優先支出，以現行 0.026 元 / 度電的征收標準作為基礎情景，將征收標準分別上調到 0.028 元 /度電、0.030 元 / 度電、0.032 元 / 度電，預測了 2034 年前可用于乏燃料后處理廠建造的基金總額（見表 2）。
以每年新開工 6 臺機組為例，從表 2 可以看出，相比現行標準，征收標準若提高到 0.028 元 / 度電，2034 年前，基金總額可增加約 115 億元；征收標準若提高到0.030 元 / 度電，2034 年前，基金總額可增加約 230 億元；征收標準若提高到 0.032 元 / 度電，2034 年前，基金總額可增加約 350 億元。即使每年新開工 4 臺機組、上調征收標準 0.002 元 / 度電，基金總額的增加值也將超過百億元。可見，上調征收標準對基金的增加效果顯著，但這也增加了核電企業的負擔。
4.3上調征收標準對核電企業的影響
將征收標準從現行的 0.026 元 / 度電分別提高到 0.028 元 / 度電、0.030 元 /度電和 0.032 元 / 度電，以 2020 年實際上網電量為例，預測壓水堆核電站年度需多繳納的基金額（見表 3）。
從表 3 中可以看出，若上調征收標準，各壓水堆核電站需要多繳納基金的差異是很大的。鑒于我國核電站處于不同發展階段以及上網電量和區域經濟等，決定了核電企業盈利能力和應對競爭能力的差異，這是在上調基金征收標準時需要考慮的重要因素。
5 措施建議
5.1建立乏燃料基金保值增值機制
鑒于乏燃料基金作為具有一定特殊性的政府性基金，為保障乏燃料基金不受通貨膨脹侵蝕、保障核電企業的利益和乏燃料的安全管理，同時又不額外增加企業負擔，有必要建立保值增值機制。建議通過修訂《暫行辦法》或制定《乏燃料管理條例》作為《暫行辦法》的上位法，改變其政府性基金的屬性，明確建立乏燃料基金保值增值機制。
5.2落實乏燃料基金保值增值機制的相關措施
一是參照美國高放廢物基金保值增值的做法，建議國家給予乏燃料基金不低于投資國債水平的保值增值率，而不是按照靜態管理進行支付，可以避免對乏燃料基金進行單獨管理而增加管理成本，在不增加核電企業負擔的前提下，可以保障基金效益與安全。
二是財政部預算司設立專門工作小組，在保證每年乏燃料安全管理與處理處置所需正常支出的情況下，負責將剩余的基金份額向社會合格投資者（銀行、證券公司、保險公司、基金公司及其所屬的資產管理公司等）招標，根據評標結果， 預算司劃轉基金份額交由符合條件中標的社會合格投資者管理。每年（或每個投資年度）終了時，由工作小組評估各社會合格投資者投資管理的效果，對投資收益最差的后幾位收回投資管理權，將其管理的基金份額余額劃轉給投資收益排名好的前幾位社會合格投資者進行投資管理，或者向社會合格投資者重新招標，由符合條件的中標者進行投資管理，投資收益差的社會合格投資者不得參加新的投標。
三是參照社保基金投資管理的做法，成立乏燃料基金理事會或乏燃料基金管理委員會，其主要職能如下：專門負責乏燃料基金的管理，包括將基金直接投資或選擇、委托專業投資機構對基金進行保值增值運作；定期向上級主管理部門報告投資收益情況，提交財務會計報告，接受監督；定期公布基金收支、管理和投資情況；根據申請使用基金的項目評審結果和相關部門要求，按規定方式撥付資金；作為投資運營機構，履行好基金安全和保值增值的主體責任。
四是參照中央匯金模式，成立專門的乏燃料基金投資管理公司，負責投資運營管理乏燃料基金。
五是將乏燃料基金（部分或全部）劃轉給中核集團；或分別劃轉給中核集團和中廣核集團，由集團負責投資管理，并按規定向財政部預算司報告投資運營情況。中核集團與中廣核集團應設立專門賬戶，建立內部“防火墻”，與集團資產相隔離，嚴防基金資產挪用串用，財政部預算司定期進行監督檢查和評估。
第一種方案最安全穩妥，其他方案各有利弊：第二種方案最為市場化、專業化，但現階段，在法律法規和制度建設方面還沒有明確財政部在乏燃料基金保值增值方面的職責，也沒有建立相應的人員隊伍；第三、四種方案需要成立新機構， 管理成本相對較高，而且盡管目前乏燃料基金有 145.49 億元的靜態結余，但隨著 “十四五”后期，后處理廠開工建造，年支出大于年收入，結余的基金將越來越少， 甚至可能出現資金缺口，屆時，將出現沒有基金進行保值增值的現象；第五種方案 對中核集團和中廣核集團的投資管理能力是一大考驗。
5.3乏燃料基金保值增值應統籌考慮多個因素
無論選擇上述哪種方案，乏燃料基金保值增值和其他資金投資一樣，都要統籌考慮投資安全性、流動性、收益性等因素。
安全性是指確保基金的本金不受損失，是基金投資運作中首先需要考慮的，特別是對于乏燃料基金，作為建造后處理廠的主要資金來源，其安全性尤其重要。
流動性原則是指基金在不發生價值損失的前提下，須具備一定的及時變現能力。乏燃料基金的支出是采用項目預算制，在考慮基金投資的同時，應保證年度基金支出的流動性，適時滿足年度預算中明確的資金支出需求。
收益性原則是投資的核心，在確保安全性和資產流動性的前提下，通過選擇適宜的投資策略和投資組合，尋求最佳收益點，做到在及時規避投資風險的同時，獲取合理的投資收益。
5.4穩妥選擇乏燃料基金保值增值的投資渠道
在保障資金能夠滿足正常運行需求的前提下，乏燃料基金可以投資銀行結構性存款、大額定期存單、定期存款、協議存款等產品，也可以投資于收益穩定的國債，也可以投資低風險的金融債、公司債等，少量基金可以用于股權投資，實現品種、期限、結構等組合配置，提高基金的綜合收益率。
5.5作為對保值增值機制的重要補充，制定調整征收標準的實施細則
在做好基金保值增值的基礎上，及早開展對征收標準進行調整的相關研究，制定調整征收標準應遵循的原則以及調整額度、調整時機與調整期限的測算依據等實施細則。國家應結合項目的資金需求，加強對基金的定期評估，根據評估結果， 若仍存在較大資金缺口，可將調整征收標準作為對基金保值增值的重要補充。
（本文刊載結束）
來源：中國核能行業協會
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